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预算法月底四审实行全口径预算管理成重点

发布时间:2019-10-09 15:53:33

预算法月底四审 实行全口径预算管理成重点

预算法四审稿将于8月底上会,不再征询社会意见,采访的多位专家表示,四审稿通过并直接表决的可能性很大。

法律界人士对本报称,如果不是争议很大,一般立法二审、三审即可通过,《环保法》是四审通过的,预算法四审通过的概率很大。

十年修订

本报了解到, 预算法修正案 或将在八月底的十二届全国人大常委会第十次会议上进行 四审 ,并将同时提交全国人大常委会进行表决。

接受本报采访的多位专家表示,四审稿会在三审稿的基础上进一步完善,但实质性的改动不会太大。

至此,跨越三届人大任期、长达10年的预算法修订终将接近尾声。

2013年11月15日,十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出明确要求: 加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。 这对各级人大及其常委会的预算决算审查监督提出新的更高要求。

今年6月30日,中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》,进一步从政策上明确了预算管理体制的方向。

本报对照二审稿和三审稿发现,三审稿在立法宗旨、全口径预算、预算的公开透明、地方债等方面都有改变。

中国政法大学财税金融法研究所教授施正文告诉《第一财经》,三审稿之所以能有如此大的变化,在此期间召开的十八届三中全会有重要的推动作用。在深化改革的大背景之下,预算法修订得以提速,为财税体制改革提供法律依据。他预测,十二届全国人大常委会第十次会议上,预算法四审通过并直接提交全国人大常委会表决的可能性很大。

明确立法宗旨

推动十年之久的新预算法和现行法相比,究竟发生了那些变化,还存在那些期许?

本报采访的多位专家认为,三审稿实质性的变化主要体现在立法宗旨、全口径预算和国库单一账户等方面。

三审稿第一条明确了预算法的立法宗旨:为了规范政府收支行为,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度。现行法的表述则是:为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控。

中央财经大学财经研究院院长王雍君(微博)对本报说,立法宗旨的改变,让大家意识到预算法是一个法律的定位,是为了约束和规范政府的收支行为。但政府能否花好纳税人的钱,还需要依靠更加具体的约束。

全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪也认为,谁来规范政府行为,如何规范,在三审稿中没有阐明。他对四审稿提出的建议是,应当阐明预算过程中人民、人民的代表机构以及政府三者之间的权责关系。

全口径预算

建立全口径预算管理制度是预算公开透明的重要前提,财税法学界为此奔走呼吁多年,也是此次预算法修订的重点。

全口径是针对过去立法机关只能审查公共财政预算而言,提出将政府全部收支纳入预算。

在三审稿中,明确将预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,并规定 政府的所有收入和支出都应当纳入预算 ,预算编制从 一般编制到款 细化到 项 。

在王雍君看来,这算得上预算法三审稿中一项实质性的改变,对预算的公开透明有了更明确的要求。

但也有专家坦言,这些原则性的条款具体如何落实,至少从三审稿中还没有更为明晰的要求。有媒体报道称,财政部正在编制《预算法实施条例》,或将于年底推出。

施正文对本报说,这是因为我国预算法只对原则性的问题进行约束,具体的规范性和可操作性需要配套的实施条例来完善,比如,政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算具体如何编制等问题。

央行经理、代理之争

此外,中央国库业务最终是延续现行的中国人民银行经理制,还是 央行代理 ,仍是争议的焦点。

本报采访的专家认为,改回 央行经理 的可能性比较大,但不管谁来管这笔钱,如何预防其中的腐败才是关键。

按照现行法第四十八条,县级以上各级预算必须设立国库;具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理。

在二审稿中,删掉了 中国国库业务由中国人民银行经理 ,并将现行的 各级政府应当加强对本级国库的管理和监督 改为了 各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督 ,还补充了 国库管理的具体办法由国务院规定 。

这次改动被财税专家解读为,中国人民银行对国库管理权限的减弱,而财政系统权限得到加强。

三审稿和二审稿没有原则性变化。 蒋洪在此前接受《第一财经》采访时表示, 二审稿就已经划掉了国库经理,实际上是默认了代理,只是说法上巧妙了。总的概括起来,让财政部管现金方面的权力更加大一些。

这体现了央行和财政部在国库的管理和监督权力上的博弈。

有一部分财税研究专家认为,现行的央行经理制下,财政资金拨付过程中,需要走央行审批程序,减缓财政资金下达速度。而世界上大多数国家并不采取经理制,建议推行央行代理制。也就是说,财政部是代政府管理财政资金,在这个过程中,需要银行服务,央行则负责提供这种服务。

但另一种观点则认为,还是应当延续现行的央行经理制。王雍君就建议继续坚持央行对国库的经理。央行和财政部是平行的关系,相互分工,能够对财政部起到制约作用。

制度上来说,每个人都有谋求自身好处的行为动机,职能切割是为了相互制约,从这个意义上来说,我会赞成央行经理。 蒋洪此前对本报说。

施正文则对本报表示, 经理 和 代理 过分强调字面的变动意义不大,关键在于要明确国家实行国库集中收缴和集中支付制度,对县级以上各级政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。强调两个 直达 ,即资金缴存直达国库单一账户;资金拨付从国库单一账户直达供应商账户。

施正文还建议,对专项资金要有更明确的法律要求,三审稿中规定专项资金须由国务院批准,建议改为 全国人大常委会批准 。

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